Detrás de La Haya: la Cancillería “artesanal” de Chile

En los pasillos del Carrera hay una mezcla de tensión y expectación. Un alto funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores afirma que “el fallo de La Haya es una puñalada mortal a la Cancillería”, y afirma que el “drástico giro netamente económico de este gobierno nos ha dañado enormemente”.

Desde el inicio de su gobierno, Sebastián Piñera planteó la necesidad de incorporar conceptos de gestión empresarial en su gabinete para incrementar la eficiencia del aparato público. El canciller Alfredo Moreno representa esos atributos. El actual canciller tiene una amplia trayectoria en el sector privado. Ha sido miembro de varios directorios, como el del Banco y Grupo Penta, Mall Plaza, CMR Falabella, Sodimac y Banco de Chile, donde destacó su rol negociador en la venta del Banco al grupo Luksic en 2001. Además, tuvo una importante participación en la fusión de Falabella con Sodimac en 2003. También ha sido asesor del dueño de El Mercurio, Agustín Edwards, con quien comparte la afición por los caballos chilenos.

Por ello, no fue sorpresa que adoptara la tesis peruana de las “cuerdas separadas” para enfrentar los desafíos entre ambos países, disociando lo comercial de la protección de los intereses estratégicos de Chile. Las consecuencias de esta política sólo se sabrán el 27 de enero, cuando la Corte Internacional de La Haya entregue su veredicto.

Sin embargo, en círculos académicos, se interpreta que las deficiencias del Minrel no serían responsabilidad exclusiva de este gobierno, más allá de la defensa jurídica, debilidad política y el deficiente manejo diplomático del conflicto, ya que hace más de veinte años distintas voces de la Cancillería demandan al poder central una modernización que le permita funcionar a la altura de un escenario internacional complejo y cambiante.

27-E: Terremoto en Cancillería

Así como el terremoto del 27-F desnudó la deficiente política de emergencia y comunicación frente a las catástrofes naturales, un eventual fracaso en La Haya podría considerarse un cataclismo que desnude las falencias tanto en la formulación de las bases de la política exterior chilena y en su  intitucionalidad. Es precisamente hoy, con los ojos de la opinión pública puestos en Teatinos 180, que los grupos reformistas ven la oportunidad perfecta para cuestionar las falencias históricas de esta cartera.

Según el artículo 1 del Estatuto Orgánico de 1978 –modificado por última vez en 2005– “el Ministerio de Relaciones Exteriores es el departamento del Estado a cargo de la planificación, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que formule el Presidente de la República”, entregando al Mandatario en ejercicio toda la responsabilidad de la definición de la política exterior.

Existen dos documentos oficiales actualizados que plasman ideas sobre la estrategia en política exterior y ambos han tenido su origen en el Ministerio de Defensa, por lo que se basan casi exclusivamente en seguridad y defensa nacional.

La Cancillería peruana es una estructura que ha incluido varias de las tendencias de la diplomacia moderna, como los conceptos de diplomacia digital y redes sociales –que la Academia chilena recién está comenzando a implementar tímidamente–, diplomacia económica y diplomacia regional con siete oficinas desconcentradas, responsables de impulsar la ejecución de la estrategia de desarrollo fronterizo del país, promover la inserción de las capacidades locales en la economía regional y mundial y el aprovechamiento eficiente de los acuerdos binacionales y regionales de integración y cooperación, apoyando el proceso de descentralización del país.

Por una parte, el “Libro de la Defensa 2010” –actualizando el Libro de la Defensa de 1997 y 2002–, en cuyo segundo capítulo sobre “El Marco Internacional” participó Cancillería sin establecer ningún tipo de lineamiento estratégico futuro más que analizar el escenario internacional.

Por otra, la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa 2012-2024” (ENSyD), que efectivamente analiza los intereses nacionales, desafíos internacionales, la respuesta nacional, capacidades y medios de la defensa nacional, criterios orientadores y fundamentos de dichas acciones. Sin embargo, una fuente de Defensa afirma que en la elaboración de este documento no participó el Minrel.

Según el profesor Alberto Sepúlveda, Doctor en Ciencias Políticas y Sociología, Presidente de la Asociación Chilena de Especialistas  Internacionales (ACHEI) y Vicepresidente de la Federación Latinoamericana de Asociaciones de Estudios Internacionales (FLAEI), “el problema de Cancillería chilena es que no tiene un departamento de Estudios y Planificación eficiente que analice el estado y futuro de la política exterior”.

En su libro El fin de la Guerra Fría y el Nuevo Orden Internacional afirma que “en Chile no existe la convicción que la función diplomática debe estar en manos de profesionales. Hay un menosprecio por la labor de la Cancillería (…) se tiene la imagen de la diplomacia chilena como frívola”. Sobre la labor del Ministerio de Defensa, explica que el Almirante argentino Emilio Eduardo Massera, en los años 70, afirmaba que “los militares estaban mejor capacitados que los civiles para manejar la Cancillería, ya que ellos controlaban los gobiernos y eran expertos en el manejo de conflictos” y que tanto Chile como Perú y Argentina han adoptado estos conceptos de geopolítica y seguridad militar en el desarrollo de sus políticas estratégicas.

Destruir para construir

Un grupo de diplomáticos de carrera –entre los que se encuentran ex integrantes del directorio de la Asociación de Diplomáticos de Carrera (Adica)– habla de la urgente necesidad de una “refundación”, ya que considera que la “diplomacia chilena es verdaderamente artesanal” y, en consecuencia, tanto la Cancillería como la red de embajadas han dejado de jugar un rol relevante en la definición y puesta en práctica de la política exterior chilena.

El Mostrador tuvo acceso al documento “De la irrelevancia a la refundación: Una mirada crítica desde el Servicio Exterior”, donde se critica duramente la situación actual. Allí se afirma que dicha modernización debe implicar una profunda transformación del aparato institucional, que permita actualizar los objetivos, redefinir la misión y visión del Minrel sobre la base de los intereses estratégicos de Chile a corto, mediano y largo plazo; actualización de la estructura organizacional y recursos humanos; profesionalización y especialización de sus funcionarios; integración y coordinación interna, entre embajadas y el Minrel, y entre el Ministerio y las regiones; y la construcción de un nuevo trato entre la ciudadanía y la Cancillería, basados en la transparencia de sus intereses, acciones públicas en el exterior y rendición de cuentas, entre otros aspectos.

La Asociación de Profesionales del Ministerio de Relaciones Exteriores (Aprofex) reafirma esta postura, indicando que sus propuestas habrían sido ignoradas durante años debido a que “no tienen poder político ni capacidad de hacer lobby a alto nivel” para lograr concientizar sobre la necesidad de modernizar la totalidad del aparato desde la base. Manola Verdugo, presidenta de Aprofex, explica que “debemos fijar una hoja de ruta para lograr nuestras demandas, porque no podemos esperar 4 años más sin que se realicen concursos y tampoco podemos permitir que en una futura ley de modernización no se consideren las demandas de los profesionales”.

Sin embargo, ambos grupos reformistas no han logrado establecer lazos de diálogo que permitan integrar en un solo proyecto las propuestas.

Por su parte, Pablo Cabrera, director de la Academia Diplomática de Chile (Acade), centro de formación de los futuros diplomáticos chilenos, explica que la Acade ha hecho eco de estas necesidades urgentes y que cada año son seleccionados cerca de 20 profesionales de distintas áreas para realizar el curso de formación con ramos netamente diplomáticos, como negociación y solución de conflictos internacionales, fronteras y política vecinal, ceremonial y protocolo, organismos internacionales. Además, se han incluido otros que buscan que los alumnos salgan de sus “zonas de confort”, como innovación, liderazgo, tecnologías de la información y la comunicación, redes sociales, energía y medioambiente o gestión cultural. Sin embargo, asegura que “el principal problema es que los nuevos diplomáticos llegan al Carrera y se enfrentan a la rigidez e incapacidad de incorporar estos conceptos modernos en un entorno que no quiere cambios y necesita mantener el statu quo”.

La última reforma a la Cancillería data de los años setenta y aún funciona con la rigidez de un contexto internacional marcado por la Guerra Fría, en que no existían parámetros de transparencia, apertura económica internacional, globalización e integración, temas migratorios, terrorismo, desafíos ambientales,  ni grandes avances en la tecnología de la información y la comunicación (Internet y redes sociales) o el empoderamiento de los movimientos ciudadanos.

Según informó El Mostrador, en “El ‘Grupo de los 10′ y sus planes para permanecer a la cabeza de las embajadas en el gobierno de Bachelet”, existiría un conjunto de diplomáticos con altos cargos que ingresaron al servicio exterior durante la dictadura de Augusto Pinochet, entre 1974 y 1982, sin pasar por la Academia Diplomática. Hoy están en su edad de jubilación y llevan más de 20 años siendo embajadores. Durante los gobiernos de la Concertación, habrían construído una red de “cooperación”, que hoy impide el “recambio generacional” y taponea las posibilidades de funcionarios con título profesional y que pasaron por la Academia.

Consultada por El Mostrador, la “Asociación de Diplomáticos de Carrera” (Adica) afirma que la postura presentada por este grupo de diplomáticos “se trata de un documento que no representa al conjunto de los asociados” y que “respecto a compartir con El Mostrador las propuestas de modernización de Adica, no nos resulta cómodo en este momento”.

Fortaleza institucional peruana

A diferencia de la cancillería chilena, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú ha llevado a cabo un exitoso proceso de modernización y puesta en marcha de estos cambios, que han incluido redefinir su misión y visión estratégica, logrando traspasar estos lineamientos a la totalidad de sus profesionales, lo que –según fuentes diplomáticas peruanas– “permite cohesión y logro efectivo de nuestros objetivos generales y específicos”.

Hay que destacar que tanto el ministro como el director de la Fundación Academia Diplomática de Perú no sólo son profesionales ligados al Derecho y relaciones internacionales, sino que además son mujeres, lo que demuestra cómo han incorporado en la práctica los desafíos de género que en la Cancillería chilena no han avanzado más allá del debate.

Según la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores peruano, la canciller Eda Rivas, titulada en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú, ocupó el despacho de Justicia y Derechos Humanos; cuenta con un postítulo de Especialización en Regulación de Infraestructura de Servicio Público de la Universidad de Las Palmas de la Gran Canaria-España; postgrado de Especialización en Gestión de Servicios Públicos-Universidad de Castilla La Mancha-UCLM, Toledo-España. Además, tiene estudios en la Diplomatura en Estrategias de Negociación y Comunicación Eficaz en la Gestión de Conflictos-Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.  Mientras que la titular de la Academia Diplomática peruana es Liliana De Olarte de Torres-Muga, diplomática de carrera, Ph.D. en Ciencia Política, University of Los Angeles, California (UCLA) y Master en Master en Relaciones Económicas Internacionales de la UCLA.

En Torre Tagle es de gran importancia la profesionalización del personal. Es por ello que no sólo se seleccionan a los mejores profesionales. Los postulantes deben realizar un curso de preparación y luego someterse a exámenes de selección antes de ser aceptados en la Academia Javier Pérez de Cuéllar. Un funcionario de dicho centro de estudios afirma que “una vez aceptados no se les abandona más” e incluso son enviados a cursos de especialización a las mejores universidades del mundo.

“El personal de la Cancillería, que constituye su capital más importante, está integrado por los funcionarios del Servicio Diplomático de la República, y por personal profesional especializado y técnico administrativo, con el que atendemos las oportunidades y desafíos que presenta un mundo cada vez más conectado y las demandas y necesidades de servicios de las peruanas y peruanos en el exterior”, afirman.

La Cancillería peruana es una estructura que ha incluido varias de las tendencias de la diplomacia moderna, como los conceptos de diplomacia digital y redes sociales –que la Academia chilena recién está comenzando a implementar tímidamente–, diplomacia económica y diplomacia regional con siete oficinas desconcentradas, responsables de impulsar la ejecución de la estrategia de desarrollo fronterizo del país, promover la inserción de las capacidades locales en la economía regional y mundial y el aprovechamiento eficiente de los acuerdos binacionales y regionales de integración y cooperación, apoyando el proceso de descentralización del país. Además, apoyan la labor consular, de asistencia humanitaria y de promoción comercial, así como la legalización de documentos.

Sobre el diseño de la política exterior peruana, los lineamientos fueron redefinidos por el “Acuerdo Nacional” suscrito por Alejandro Toledo en 2002 junto a organizaciones políticas, sociedad civil y grupos políticos, quienes acordaron crear un conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y  gobernabilidad democrática.

En el documento de AN, “Políticas de Estado y planes de gobierno 2011-2016”, se expresa escuetamente que uno de los objetivos primordiales de la política exterior es “mantener una posición firme en la defensa de nuestros intereses nacionales ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya, en defensa del mar soberano del Perú”.

A saltar la cuerda

El desafío del próximo canciller será diagnosticar las falencias y diseñar una estrategia para hacer frente a los temas futuros que plantean las relaciones vecinales y regionales, incorporando aspectos complementarios para enfrentar lo que viene de manera profesional y apoyado en los funcionarios del Minrel, más allá de las “cuerdas separadas”, ya que, por ahora, la relación de Chile con Perú y Bolivia sólo presenta desafíos.

En el artículo “La última tentación de Piñera y su distancia con Moreno”,  publicado por El Mostrador a fines del año pasado, se señala que “el otro paso, totalmente desconocido para Chile, es la estrategia que está desarrollando para potenciar la zona de Tacna. No por casualidad, informes reservados del entorno presidencial peruano señalan que Lima debe tener todo listo para poder recuperar Arica de manera pacífica  por la vía de una negociación hacia el 2050, y para ello es fundamental contar con desarrollo e infraestructura completa en Tacna, plataforma natural y necesaria para la expansión al sur de la ‘Línea de la Concordia’. Esta, además, sería la verdadera razón del por qué Lima se ha desentendido de Bolivia y ha dado marcha atrás a todas las promesas hechas a Evo Morales por Alan García”.